2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《天然林保护修复制度方案》明确提出，“要实行天然林保护与公益林管理并轨，加快构建以天然林为主体的健康稳定的森林生态系统”，这是践行绿水青山就是金山银山理念、推进生态文明体制改革的具体行动。近几年来，商洛市委、市政府始终心怀“国之大者”，认真贯彻落实习近平生态文明思想，把推进天然林保护与公益林管理（以下简称“两林”）并轨作为一项重要政治任务，探索形成了“1234”商洛护林模式。

一、商洛“两林”并轨之基

商洛地跨长江和黄河流域，是国家南水北调中线工程水源涵养区，是全省唯一全境处于秦岭区域的地级市。全市总面积1.93万平方公里，人口204万，辖7个县（区）、98个镇（办）、1294个村（社），现有林地2436.26万亩，占国土面积的82.9%，森林覆盖率69.56%，活立木蓄积5526.05万立方米，是全省林业大市、重点林区。林地按森林类别分：公益林1376.14万亩，商品林1060.12万亩；按权属分：国有林440.35万亩（其中国社合作造林271.87万亩），集体林1995.91万亩；按起源分：天然林1460.51万亩，人工林975.75万亩。森林资源以天然次生林为主，森林植被既有北亚热带常绿阔叶、针叶树种，又有暖温带落叶阔叶和针叶树种组成的混交林，种类较为复杂，保持着生物多样性的基本特征。动植物资源丰富，现有野生植物1324种，其中国家二级以上保护植物有野生红豆杉、紫斑牡丹、惠兰、细叶石斛等36种；野生动物种1100多种，其中国家二级以上保护动物有羚牛、金雕、黑鹳、金钱豹、林麝等46种；中草药1192种，列入国家中草药资源调查表的286种，素有“秦岭药库”之美誉。有国家级自然保护区2个、国家级森林公园4个、国家级湿地公园3个，省级自然保护区4个、省级森林公园4个。横跨商州、山阳、丹凤三县区110万亩连片流岭飞播林区，是西北地区规模最大、林相最好的松栎混交飞播林基地。

二、商洛“两林”并轨之探

（一）构建一套体系。商洛全域在天保工程实施区，按照属地管理、分级负责的原则，逐步建立了以国家统管为主、以家庭管理为辅的“两林”统一化管理体系，随着“林长制”的实施，“两林”并轨管护体系进一步完善。一是坚持高位推动，建立组织体系。天保工程实施初期，市、县（区）、镇（办）成立天然林保护工程领导小组，负责天然林、公益林管护工作。实施“林长制”以来，市、县（区）、镇（办）、村（社）党政主要领导担任林长，商洛市共设立林长4591名，进一步构建起了权责明确、运行高效的四级“林长制”组织体系。二是坚持协同联动，完善工作体系。将天然林和公益林纳入统一管护，实行行政、部门“双线”管理，共同做好林业政策宣传、森林资源保护、自然保护地体系建设、野生动植物保护、森林灾害防控等重点工作，构建起了协调有序、协同有力的工作体系。三是坚持制度牵动，健全管理体系。建立“林长制”会议、林长巡林提示等制度，提醒相关林长、责任单位及时开展巡林护林工作，协调解决“两林”并轨重大问题，依法查处各类破坏森林资源的违法行为，构建起了监管严格、全域覆盖的管理体系。

（二）形成两大支柱。坚持因林制宜、精准施策，对集体林、国有林实施分类管护，相互衔接、互为补充，形成了纵向到底、横向到边、支撑有力的两大管护支柱。一是集体林管护支柱。集体林由县（区）林业局统筹，以镇（办）为主体实施管护，核心是“村社护林”。实行县（区）林业局、镇级林业分站、村级护林站、组级护林哨所（天保护林员、生态护林员）四级管护。结合实施集体林权制度改革、落实公益林生态效益补偿政策，与农户合股按照一定比例分成，农户也承担相应的管护责任。二是国有林管护支柱。国有林（含国社合作林）由县（区）林业局统筹，实行林场场长负责制，核心是“场社护林”。实行县（区）林业局、国有林场、工区（林场护林站）、护林员（林场职工、天保护林员、生态护林员）四级管护。

（三）建设“三个平台”。一是建设机构集成平台。天保工程实施期间，市、县（区）成立天然林资源保护工程管理办公室，镇（办）、村（社）成立天然林资源保护工程管理站。“两林”并轨之后，整合天保办、林业站、检查站、国有林场四支队伍力量，组建专业护林机构，形成了市、县（区）有野生动物和天然林保护管理中心，镇（办）有林业分站、村（社）有护林站的机构集成平台。同时，在全省率先成立市、县（区）林政执法支队（大队），为林业生态空间治理和林业行政规范执法提供了组织保障。二是建设信息共享平台。与通讯运营商签订合作协议，建成护林云平台管理系统，将商洛护林APP与“商洛林业”微信公众号联通并入，实行统一指挥调度、监控信息共享，管理人员可以通过平台监管基层护林人员履职情况，基层护林人员可通过手机直接进入系统查看现场情况，随时掌握管理区域的森林资源情况、管辖范围的巡护情况等，第一时间发现问题，第一时间到现场解决问题，有效发挥“人盯人＋”的信息化管理功能。三是建设装备保障平台。投资5000多万元，改善基础设施，加强设备保障。建设标准化护林站122个、林业有害生物监测化验室8个，有效改善了基层管护人员工作和生活条件；布局监控摄像点1850个，购置无人机等设备30台，建立视频监测系统1套，对重点部位森林资源实现实时监控，确保重点林区巡护不间断、无死角；为基层护林中心（站）配备森林防火、林业有害生物防治设备9500多台（套），为护林员配备巡山护林工具、帐篷、防护服、防护面罩、医疗急救包等设备1.5万套（个），为森林资源管护提供了有力保障。

（四）健全“四项机制”。一是健全宣传引导机制。加强“两林”并轨宣传教育和管护知识普及，引导社会组织、群众通过订立村(居)规民约、开展义务植树、认定领养等方式开展造林护林宣传活动；充分利用网络、报刊、电视等媒体，全方位多角度提高社会公众对“两林”并轨的认识，不断扩大影响力和示范效应；及时发布“两林”并轨的重要举措和阶段成效，增强群众对森林管护的参与度和获得感；建立护林员选聘、培训机制，提升管护能力。近两年来，商洛市积极组织开展“保护秦岭·爱我家园”“秦岭生态卫士日”等活动，各界媒体刊发商洛护林信息1300余篇（条），营造了全社会共同管林护林的浓厚氛围。二是健全责任落实机制。商洛市建立“两林”并轨行政首长负责制，将全市划分成7个责任区，为每位市级林长确定1个联络单位，逐级签订“两林”并轨管护责任书，落实主体责任；实行月调度和“双查”机制（即查事先查人、查人深查事），严厉打击秦岭“五乱”涉林违法犯罪行为；建立森林资源损害责任终身追究制，对落实“两林”并轨政策不力、破坏森林资源事件处置不力造成重大影响的，依规依纪依法进行问责，形成了“山有人管、林有人造、树有人护、责有人担”的管林护林兴林格局。三是健全政策支持机制。统筹安排基层护林单位供电、饮水、道路、通信等基础设施建设，用天然林管护经费保障管护单位管护经费和护林员管护补助。把公益林生态补偿资金提取用于公益林监督检查和评价监测，结余资金用于森林防火、森林病虫害防治等。目前，商洛市纳入公益林生态补偿面积1016.67万亩，近两年来用于“两林”并轨的财政专项资金2.33亿元。四是健全督查考核机制。建立“两林”并轨目标责任考核机制，纳入领导干部自然资源资产离任审计事项，并作为县（区）党委、政府及领导干部综合评价的重要参考；将“两林”并轨纳入市委深化改革重点内容，由市委改革办、市林业局等单位牵头，定期开展督查，下发整改清单督促各县（区）按时整改落实；对在“两林”并轨中做出显著成绩的单位和个人，按有关规定给予表彰奖励。

三、商洛“两林”并轨之效

（一）资源总量持续增加。截至2021年，通过“两林”并轨，商洛市有林地面积比1999年增加385.71万亩，活立木蓄积增加3022.1万立方米，森林覆盖率增长17.16个百分点，森林资源呈现恢复性增长的良好态势。2021年单位面积蓄积量、单位面积蓄积年均生长量比1999年分别增加1.55立方米/亩、0.077立方米/亩。

（二）生态功能逐步恢复。经过多年生态系统保护与修复，商洛市森林生态系统逐步恢复健康，生物多样性功能逐步显现，林间断流干涸的小溪恢复清水长流，自然灾害天气减少，林麝、黑鹳、白鹳、锦鸡、红腹金雉等野生动物种群数量不断增加，银杏、红豆杉、短柄枹栎、兰科等珍稀野生植物群落大幅增长，生态环境明显改善。

（三）经济效益大幅提升。商洛依托森林资源优势，带动了生态旅游业发展，形成了以金丝峡、牛背梁、天竺山、木王国家森林公园为主体的森林康养、生态旅游开发格局，林下经济、休闲娱乐、餐饮服务等一大批绿色产业集群化发展，成为县域经济新的增长点，全市森林资源的储备价值达到90.66亿元。近年来，林区职工群众的生活水平显著提高，住房、办公、饮水、交通等生产生活条件有了极大改善。特别是一大批群众在天保工程中领到了生态补偿金、当上了生态护林员，仅此两项年增收1万多元。“两林”并轨在服务全市高质量发展中产生了良好经济和社会效益。

（四）绿色品牌更加亮丽。商洛市成功创建为“国家森林城市”，被列入国家级全域森林康养试点建设市，荣获“全省森林旅游示范市”“全省绿化模范市”称号，洛南、丹凤、商南、山阳、柞水、镇安等6个县被授予“省级森林城市”称号，城市名片的生态底色更绿更亮。“商洛核桃”被评定为首批“中国特色农产品优势区”“全国绿色农业十大最具影响力地标品牌”，镇安县板栗被认定为全省首批特色农产品优势区。

四、商洛“两林”并轨之思

商洛推进“两林”并轨的探索与实践，为全省乃至全国提供了可资借鉴的样本和路径，也带给我们很多启示。

（一）领导重视、部门配合是保证。近几年来，商洛市委、市政府多次召开专题会议，研究实行“两林”并轨中遇到的困难和问题，特别是对国有林场改革、富余人员安置、森林防火、资源管护、基层管护站建设、林区产业发展等重点问题，倾注了大量的心血和精力；市人大、市政协多次组织代表和委员视察调研“两林”并轨工作，帮助解决了许多困难；市直相关部门多次组织调研，在资金配套、机构设置、编制调配等方面给予了大力支持。实践证明，只有各级领导高度重视、相关部门密切配合，才能促使“两林”并轨顺利实施，并取得良好效果。

（二）资金支持、项目带动是关键。近几年来，中央和省市县累计投入“两林”并轨管护资金10.38亿元，用于购买管护服务、改善管护设施、健全管护体系、加强林场建设等，免除国有林场金融债务2100万元。先后争取到公益林建设、中心苗圃和林木良种基地建设、森林防火、林区道路建设、基层管护站建设、自然保护区、森林公园建设、国有林场危旧房改造等一大批林业重点项目，这些都为商洛市“两林”并轨顺利实施发挥了关键性作用。实践证明，只有加大财政支持力度，通过政府组织、群众参与、社会关注，才能不断提升“两林”并轨管护水平，构建起健康稳定的森林生态系统。

（三）干部奉献、群众受益是基础。多年来，在原来工资不能足额发放、工作生活条件十分艰苦等诸多不利因素影响下，林区干部职工一直坚守在偏远山区抓天然林保护和公益林建设，抓产业开发和多种经营，确保了国家森林资源安全。通过生态补偿、聘请生态护林员，不仅为林区群众增加了收入，也开辟了新的增收途径，有力保障了林区社会和谐稳定。实践证明，只有尊重林区群众对大山的情感，继承和弘扬老一辈护林人艰苦奋斗、敬业奉献的优良传统，才能为全民护林注入强大动能；只有在设施设备、薪酬待遇等方面解决好一线护林员工作和生活困难问题，在生产经营、生态补助等方面为群众着想，才能更好满足群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需要。

（四）政策保障、机制创新是动力。通过实行集体出地、国有林场造管、收益按比例分成的国社合作机制，解决了重点区域林子造不起来、造起来管不好等难题，实现了林造到哪里，管护站点就设到哪里，也实现了林业职工和林区群众由砍树人向种树人、护林人转变，进一步调动了他们管林护林的积极性。通过实施国有林场改革，将商洛市国有林场全部纳入同级财政全额预算管理，林场债务得到有效化解，实现了轻装上阵。生态护林员、生态扶贫、生态效益补偿等利好政策为林区群众脱贫提供了基础保障，为“两林”并轨提供了人员保障，解决了护林“最后一公里”问题。实践证明，只有不断创新机制、完善政策，才能推动“两林”并轨提质增效，增强林业高质量发展的内生动力。